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欠发达县域如何破解发展“围城”?

Year:2020 Issue:8

Column: 区域

Author: 文︱《中国报道》记者 左琳

Release Date:2020-08-05

Page: 56-59

Full Text:  

靠上级补助的一般性转移支付来刺激经济,终究不是可持续的好办法,欠发达县域想要突破先天桎梏,就要抓住自身特色,培育内生动力。

废弃的园区、造价高昂的烂尾建筑、400亿元负债……国家级贫困县——贵州省黔南布依族苗族自治州独山县近日再次成为热议话题。

据贵州省黔南州人民政府新闻办公室发布《关于独山县三都县有关历史遗留问题整改工作的情况通报》,截至2020年6月末,独山县政府债务余额135.68亿元,其余为企业债务等。对于年收入不足10亿元的独山县来说,举债融资除了用于政绩工程、形象工程建设,“绝大多数用于基础设施、脱贫攻坚、民生工程等项目建设”。

经济发展是独山县举债的重要目的之一,但超负荷的债务也让通报中的独山县与三都县在前行中深受掣肘。对于全国1323个县(截至2019年)——特别是其中欠发达的县来说,靠举债促发展并非长久之计,在脱贫攻坚决战决胜之年,如何彻底改变滞后状态,是“独山县们”的共同议题。

“独山县”不是个例

翻看《独山县2019年财政预算执行情况与2020年财政预算草案的报告》会发现,2019年,独山县财政总收入完成8.63亿元,与上年实际完成数相比下降14.35%;一般公共预算支出27.7亿元,与上年实际完成数相比增长1.32%,不仅收入下跌、支出上扬,而且整体入不敷出。

在中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮看来,独山县的债务问题并非孤例,这可能也与央地关系有联系。

“医疗、教育等公共服务要求地方政府来履行,配套的资金也由地方政府承担,所以为了满足这些刚需,或是为了匹配经济发展需求,地方政府就要扩大收入。”马亮表示,从税收管理体系上看,地方政府没有自主权加征税费,还要为了优化营商环境减税降费。对于经济相对发达的县域来说,土地财政是增加收入的选择,但对于欠发达、主要靠上级财政转移支付“输血”的县域来讲,想要更多资金刺激经济、加速脱贫,就只能寻求借债填补缺口。

债务越滚越大,一方面是债务具有依赖性。马亮对《中国报道》记者表示,尽管目前各级政府都在过“紧日子”,但政府财政支出还是有刚性需求的,“基本上都是今年支出高于去年,但收入没能跟上,所以债务就成了‘滚雪球’。”

如独山县一般,借贷渠道既包括商业银行,也有融资平台或是地方政府注资的国有企业来周转资金,借贷链条既长且广、手段复杂,这样一来,地方债务监管难度加大;中西部地区的县本身交通不便,审计麻烦,也在一定程度上造成监管不力。

不仅仅是财政的问题。仅今年1—7月,就有至少7名原县委书记接受审查或是落马——官员的治理、干部的管理、廉政建设以及规划决策是否科学合理,都是影响县域债务的关键。

“地方政府缺乏针对债务管理的约束机制,谁来决定举债、用在什么地方、以什么偿还、决策的问责机制、对债务风险的预判应对……这些都没有明确答案。”中国社会科学院生态文明研究所研究员宋迎昌表示,一面是对发展的迫切期望,一面则是“没有条件也要创造条件”的强硬发展,再加上监管不到位、机构尾大不掉等问题,负债在所难免。

“负债”背后的连锁难题

超负荷举债仅是阻碍县域发展的一个门槛。宋迎昌认为,欠发达县域经济发展面临的,是一系列难题。

“欠发达地区的自然条件和区位条件一般都存在不足之处,难以与发达地区进行有效的产业分工合作,取而代之的是孤立的、分散的发展模式。”宋迎昌表示,除此之外,交通条件普遍较差,同时缺乏招商引资的软环境,在这些问题的综合影响下,经济发展出现困境。

家在陕西佳县的林超(化名)告诉《中国报道》记者,跟大城市相比,县城从经济到服务还是有差距。

“我们县城也算是为数不多的没通火车的地方。因为很小,所以平时外出基本靠步行,虽然也有公交车,但是等车全靠缘分。”林超说,现在车站整体搬到了县城外,虽然是为了安全,但很不方便。“教育方面也可以说非常落后,好老师都留不住,学校基础设施也跟不上;县城除了政府、银行就是小本经营的商贩,几乎没有企业和公司,发展空间无从谈起。”

由此而来的就是人才外流、匮乏问题。人民智库的调查显示,16~40岁的“小镇青年”中,近八成表示,身边同龄人“一半以上选择去大城市发展”;仍留在当地的小镇青年,超九成打算去大城市发展。

以上困难带来的后果之一,就是欠发达县域难以复制东部经验,就连承接东部地区产业转移的机会,可能都要落入东南亚地区,“县是否还有存在的必要”的讨论也已浮现。

“撤县”需审慎

一头连着城市,一头接着乡镇,夹在中间的县是“中国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带”,具有很强的独立性。虽然每个县的规模和发展程度有差别,但基本上都是一个单独的经济体。但从近期行政区划调整上来看,“撤县设区”的次数多了起来。

国家统计局数据显示,2009年底,全国共有855个市辖区、367个县级市、1464个县;截至2019年,市辖区数量增至965个,县级市增至387个,县减少至1323个。

对于一些县来说,改区不是没有好处。宋迎昌分析,变区之后,县可以具体、主动地参与大城市分工,更多要考虑的是城市的发展规律,有利于走上专业化的发展道路,但他也认为,改区还需慎重,虽然可能呼声很高,但不会大面积推行,因为符合条件的县很少。

“非农劳动力要占据人口绝大部分比例,非农人口应达到一定规模,非农产业GDP需占绝大比重,与中心城市距离也不宜太远。如果县不具备以上4个条件,改区就是盲目的,没有多大意义。”宋迎昌表示。

马亮与宋迎昌的观点一致,他表示,县有县的好处,划县为区也有好处,就看好处到底对谁而言,“一些城市本身体量不大,如果要扩张,是需要把县并进来的;对于另一些城市而言,具备一定的承载力和辐射能力,也可以考虑划县为区;但如果市很弱、县很强,实际上就是‘拉郎配’了。”

从《2020年中国县域经济百强榜》可以看出,获冠亚军的两个县级市——昆山、江阴——去年GDP均突破了4000亿元大关,已经超过了许多地级市,甚至赶上了个别西部省份。“对于这些县来说,发展已经自成一体,此时划县为区并不是很恰当;对于另一些县来说,或许经济不是很强,但并区后可能会毁掉自身特色,也可能会造成县与市之间的矛盾。”马亮分析,因此,评价一个县要不要变成一个区,也要考虑县的条件,包括所处的经济发展阶段、地理位置和跟市的关系等。

为了促进县域发展而并县为区的说法,也不甚完备。马亮表示,一些城市在挑选县的时候,为了经济效益,往往会选择较发达的县而忽略欠发达县,这样反而会造成更大的发展落差,因此盲目追求“无县化”,未必是件100%的好事。

“县市合并是一项高成本的工作,应该是彼此都觉得很必要的时候再去合并。”马亮建议,倒不如创新县跟市的协调机制,增大二者之间的协调力度,或是直接将县交由省级直管——毕竟在江苏、广东等地,一些县的发达程度不亚于城市,赋予县更大的自主权,而不是一定要改个名字、被吸纳进市辖区,才能继续发展。

抓住特色,培育内生动力

5月29日,国家发展改革委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》,提出要加大财政资金支持、吸引社会资本投入、加强建设用地支撑。

靠上级补助的一般性转移支付来刺激经济,终究不是可持续的好办法,多位专家表示,欠发达县域想要突破先天桎梏,就要抓住自身特色,培育内生动力。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为,欠发达县域可能想要模仿东部地区进行超常规发展,但东部地区能做的,欠发达县域不一定能做;东部地区过去能做的,现在也不一定能做,还是要结合实际情况,在当地的财力可承受范围内发挥当地优势。

7月22日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署加强新型城镇化建设,再次提出要补短板扩内需,提升群众生活品质,确定支持多渠道灵活就业的措施,促进增加居民就业和收入;还提出要发展劳动密集型产业,为进城农民就近打工就业提供机会。

“劳动密集型产业”意味着要走市场化的发展道路,但也意味着从农业、工业到服务业,都可以被纳入发展范围。在宋迎昌看来,走市场化的发展道路正是培育内生动力的最好方式,欠发达县域应该主动参与分市场分工,特别是当前,数字经济和电商平台都提供了很好的发展契机,如果有机会,可以毫不犹豫地选择。另一方面,欠发达县域往往也具备生态涵养的条件,承担起生态职能也不失为发展路径。

马亮也认为,与其盲目追求城镇化、走东部的老路,不如结合优势发展可持续性的特色产业。

“比如我去调研过的贵州三都县。”马亮举例,“他们那里有个水族,如果你去旅游,可以住到当地人家里,体验民族特色。而且近些年来,国家投资修缮交通,当地是具备发展旅游业的基础的,关键在于找准定位,而不是盲目扩张。”

但解决问题也不能仅靠内部消化,也需要自外而内地激活。

马亮以人才吸引为例,“可以建立欠发达县域与东部地区的对口支援联系,鼓励东部地区人才前来大展身手;中央部门可以选派干部到西部驻扎;还可提供给企业骨干到县政府工作的机会,为当地输入新鲜血液。”

2018年6月8日,江苏省海安市行政中心大楼平台门口悬挂新的门牌,很多市民前来与撤县设市的新牌拍照留念。当天,海安正式设市大会举行,成为江苏时隔22年后第一个“解冻”的县改市。

2018年6月8日,江苏省海安市行政中心大楼平台门口悬挂新的门牌,很多市民前来与撤县设市的新牌拍照留念。当天,海安正式设市大会举行,成为江苏时隔22年后第一个“解冻”的县改市。

责任编辑:左琳

31省份及计划单列市2020年均衡性转移支付预算

(亿元)

*均衡性转移支付,指当同一级政府存在少量或没有财政赤字的情况下,上级政府把从富裕地区集中的一部分收入转移到贫困地区的补助。

数据来源:财政部

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