Copy Reference 靠上级补助的一般性转移支付来刺激经济，终究不是可持续的好办法，欠发达县域想要突破先天桎梏，就要抓住自身特色，培育内生动力。
废弃的园区、造价高昂的烂尾建筑、400亿元负债……国家级贫困县——贵州省黔南布依族苗族自治州独山县近日再次成为热议话题。
据贵州省黔南州人民政府新闻办公室发布《关于独山县三都县有关历史遗留问题整改工作的情况通报》，截至2020年6月末，独山县政府债务余额135.68亿元，其余为企业债务等。对于年收入不足10亿元的独山县来说，举债融资除了用于政绩工程、形象工程建设，“绝大多数用于基础设施、脱贫攻坚、民生工程等项目建设”。
经济发展是独山县举债的重要目的之一，但超负荷的债务也让通报中的独山县与三都县在前行中深受掣肘。对于全国1323个县（截至2019年）——特别是其中欠发达的县来说，靠举债促发展并非长久之计，在脱贫攻坚决战决胜之年，如何彻底改变滞后状态，是“独山县们”的共同议题。
“独山县”不是个例
翻看《独山县2019年财政预算执行情况与2020年财政预算草案的报告》会发现，2019年，独山县财政总收入完成8.63亿元，与上年实际完成数相比下降14.35%；一般公共预算支出27.7亿元，与上年实际完成数相比增长1.32%，不仅收入下跌、支出上扬，而且整体入不敷出。
在中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮看来，独山县的债务问题并非孤例，这可能也与央地关系有联系。
“医疗、教育等公共服务要求地方政府来履行，配套的资金也由地方政府承担，所以为了满足这些刚需，或是为了匹配经济发展需求，地方政府就要扩大收入。”马亮表示，从税收管理体系上看，地方政府没有自主权加征税费，还要为了优化营商环境减税降费。对于经济相对发达的县域来说，土地财政是增加收入的选择，但对于欠发达、主要靠上级财政转移支付“输血”的县域来讲，想要更多资金刺激经济、加速脱贫，就只能寻求借债填补缺口。
债务越滚越大，一方面是债务具有依赖性。马亮对《中国报道》记者表示，尽管目前各级政府都在过“紧日子”，但政府财政支出还是有刚性需求的，“基本上都是今年支出高于去年，但收入没能跟上，所以债务就成了‘滚雪球’。”
如独山县一般，借贷渠道既包括商业银行，也有融资平台或是地方政府注资的国有企业来周转资金，借贷链条既长且广、手段复杂，这样一来，地方债务监管难度加大；中西部地区的县本身交通不便，审计麻烦，也在一定程度上造成监管不力。
不仅仅是财政的问题。仅今年1—7月，就有至少7名原县委书记接受审查或是落马——官员的治理、干部的管理、廉政建设以及规划决策是否科学合理，都是影响县域债务的关键。
“地方政府缺乏针对债务管理的约束机制，谁来决定举债、用在什么地方、以什么偿还、决策的问责机制、对债务风险的预判应对……这些都没有明确答案。”中国社会科学院生态文明研究所研究员宋迎昌表示，一面是对发展的迫切期望，一面则是“没有条件也要创造条件”的强硬发展，再加上监管不到位、机构尾大不掉等问题，负债在所难免。
“负债”背后的连锁难题
超负荷举债仅是阻碍县域发展的一个门槛。宋迎昌认为，欠发达县域经济发展面临的，是一系列难题。
“欠发达地区的自然条件和区位条件一般都存在不足之处，难以与发达地区进行有效的产业分工合作，取而代之的是孤立的、分散的发展模式。”宋迎昌表示，除此之外，交通条件普遍较差，同时缺乏招商引资的软环境，在这些问题的综合影响下，经济发展出现困境。
家在陕西佳县的林超（化名）告诉《中国报道》记者，跟大城市相比，县城从经济到服务还是有差距。
“我们县城也算是为数不多的没通火车的地方。因为很小，所以平时外出基本靠步行，虽然也有公交车，但是等车全靠缘分。”林超说，现在车站整体搬到了县城外，虽然是为了安全，但很不方便。“教育方面也可以说非常落后，好老师都留不住，学校基础设施也跟不上；县城除了政府、银行就是小本经营的商贩，几乎没有企业和公司，发展空间无从谈起。”
由此而来的就是人才外流、匮乏问题。人民智库的调查显示，16~40岁的“小镇青年”中，近八成表示，身边同龄人“一半以上选择去大城市发展”；仍留在当地的小镇青年，超九成打算去大城市发展。
以上困难带来的后果之一，就是欠发达县域难以复制东部经验，就连承接东部地区产业转移的机会，可能都要落入东南亚地区，“县是否还有存在的必要”的讨论也已浮现。
“撤县”需审慎
一头连着城市，一头接着乡镇，夹在中间的县是“中国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带”，具有很强的独立性。虽然每个县的规模和发展程度有差别，但基本上都是一个单独的经济体。但从近期行政区划调整上来看，“撤县设区”的次数多了起来。
国家统计局数据显示，2009年底，全国共有855个市辖区、367个县级市、1464个县；截至2019年，市辖区数量增至965个，县级市增至387个，县减少至1323个。
对于一些县来说，改区不是没有好处。宋迎昌分析，变区之后，县可以具体、主动地参与大城市分工，更多要考虑的是城市的发展规律，有利于走上专业化的发展道路，但他也认为，改区还需慎重，虽然可能呼声很高，但不会大面积推行，因为符合条件的县很少。
“非农劳动力要占据人口绝大部分比例，非农人口应达到一定规模，非农产业GDP需占绝大比重，与中心城市距离也不宜太远。如果县不具备以上4个条件，改区就是盲目的，没有多大意义。”宋迎昌表示。
马亮与宋迎昌的观点一致，他表示，县有县的好处，划县为区也有好处，就看好处到底对谁而言，“一些城市本身体量不大，如果要扩张，是需要把县并进来的；对于另一些城市而言，具备一定的承载力和辐射能力，也可以考虑划县为区；但如果市很弱、县很强，实际上就是‘拉郎配’了。”
从《2020年中国县域经济百强榜》可以看出，获冠亚军的两个县级市——昆山、江阴——去年GDP均突破了4000亿元大关，已经超过了许多地级市，甚至赶上了个别西部省份。“对于这些县来说，发展已经自成一体，此时划县为区并不是很恰当；对于另一些县来说，或许经济不是很强，但并区后可能会毁掉自身特色，也可能会造成县与市之间的矛盾。”马亮分析，因此，评价一个县要不要变成一个区，也要考虑县的条件，包括所处的经济发展阶段、地理位置和跟市的关系等。
为了促进县域发展而并县为区的说法，也不甚完备。马亮表示，一些城市在挑选县的时候，为了经济效益，往往会选择较发达的县而忽略欠发达县，这样反而会造成更大的发展落差，因此盲目追求“无县化”，未必是件100%的好事。
“县市合并是一项高成本的工作，应该是彼此都觉得很必要的时候再去合并。”马亮建议，倒不如创新县跟市的协调机制，增大二者之间的协调力度，或是直接将县交由省级直管——毕竟在江苏、广东等地，一些县的发达程度不亚于城市，赋予县更大的自主权，而不是一定要改个名字、被吸纳进市辖区，才能继续发展。
抓住特色，培育内生动力
5月29日，国家发展改革委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，提出要加大财政资金支持、吸引社会资本投入、加强建设用地支撑。
靠上级补助的一般性转移支付来刺激经济，终究不是可持续的好办法，多位专家表示，欠发达县域想要突破先天桎梏，就要抓住自身特色，培育内生动力。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，欠发达县域可能想要模仿东部地区进行超常规发展，但东部地区能做的，欠发达县域不一定能做；东部地区过去能做的，现在也不一定能做，还是要结合实际情况，在当地的财力可承受范围内发挥当地优势。
7月22日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加强新型城镇化建设，再次提出要补短板扩内需，提升群众生活品质，确定支持多渠道灵活就业的措施，促进增加居民就业和收入；还提出要发展劳动密集型产业，为进城农民就近打工就业提供机会。
“劳动密集型产业”意味着要走市场化的发展道路，但也意味着从农业、工业到服务业，都可以被纳入发展范围。在宋迎昌看来，走市场化的发展道路正是培育内生动力的最好方式，欠发达县域应该主动参与分市场分工，特别是当前，数字经济和电商平台都提供了很好的发展契机，如果有机会，可以毫不犹豫地选择。另一方面，欠发达县域往往也具备生态涵养的条件，承担起生态职能也不失为发展路径。
马亮也认为，与其盲目追求城镇化、走东部的老路，不如结合优势发展可持续性的特色产业。
“比如我去调研过的贵州三都县。”马亮举例，“他们那里有个水族，如果你去旅游，可以住到当地人家里，体验民族特色。而且近些年来，国家投资修缮交通，当地是具备发展旅游业的基础的，关键在于找准定位，而不是盲目扩张。”
但解决问题也不能仅靠内部消化，也需要自外而内地激活。
马亮以人才吸引为例，“可以建立欠发达县域与东部地区的对口支援联系，鼓励东部地区人才前来大展身手；中央部门可以选派干部到西部驻扎；还可提供给企业骨干到县政府工作的机会，为当地输入新鲜血液。”
2018年6月8日，江苏省海安市行政中心大楼平台门口悬挂新的门牌，很多市民前来与撤县设市的新牌拍照留念。当天，海安正式设市大会举行，成为江苏时隔22年后第一个“解冻”的县改市。
责任编辑：左琳
31省份及计划单列市2020年均衡性转移支付预算
（亿元）
*均衡性转移支付，指当同一级政府存在少量或没有财政赤字的情况下，上级政府把从富裕地区集中的一部分收入转移到贫困地区的补助。
数据来源：财政部