摄影：本刊记者　刘嵘

十八大以来，随着全面从严治党的不断推进，我国的反腐倡廉工作取得举世瞩目的成绩，一大批“老虎”“苍蝇”被绳之以法，腐败蔓延势头得到有效遏制。与此同时，监察对象范围过窄、纪检监察机构法律授权不足等问题逐渐浮出水面。

2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、机构建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

“要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接。”在十八届中央纪委七次全会上，习近平总书记为进一步深化国家监察体制改革指明了方向。十八届中央纪委七次全会工作报告指出：“扎实推进国家监察体制改革，完善党和国家自我监督”，为这项工作提出明确要求，并确定时间表和路线图。

今年1月，北京市、山西省、浙江省分别成立监察委员会，标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果。

国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略决策，是一项事关全局的重大政治体制改革，根本目的是坚持和加强党对反腐败工作的统一领导，完善党和国家的自我监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。

监察体制改革将通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，建立集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

党内监督无死角　国家监察全覆盖

监察体制改革，既是加强反腐败机构建设，又是国家机关权力分解的体现。

文/本刊记者　王哲

欲知更多内容，请扫二维码。

党中央把深化国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革。

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组6次专题研究，审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，决定整合反腐败力量，设立国家监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；党的纪律检查机关和监察机关合署办公，构建集中统一、权威高效的监察体系。

试点方案印发后，2016年12月第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过关于在三省市开展改革试点工作的决定：由试点地区人大设立监察委员会，产生组成人员，赋予其谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等调查权限手段。近日，北京市、山西省和浙江省监察委员会正式成立，标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果，党内监督无死角、国家监察全覆盖的反腐败体系正在逐步建立。

30多年潜心于研究制度建党、制度监督、制度反腐的学者，中国纪检监察学院原副院长李永忠教授对监察体制改革有着独到而深刻的见解。日前，他接受本刊记者的专访，就国家监察体制改革的历史机遇，为何选择北京、山西、浙江三地，评价监察制度改革成败的关键等问题进行了深入阐述。

历史机遇来了

备受瞩目的国家监察体制改革，其理论形成并非一朝一夕之功。

李永忠指出，在我国，有两个底线是必须要坚持的，首先就是执政的只能有一个党，就是中国共产党；其次是党内不允许分派，不能像日本的自民党那样党内有许多派系。在这两个底线不能动的前提下，党要想保持先进性、纯洁性，并长期执政，唯一的路径就是党内分权。用习总书记的话讲，就是“科学配置权力”，“形成科学的权力结构”。中国共产党要想长期执政，坚持和发展中国特色社会主义，必须通过政治体制改革，形成科学的权力结构。改革权力结构，就是要把权力分成决策权、执行权、监督权，三种相互制衡又相互协调的权力。

“马克思、恩格斯、列宁和毛泽东都有分权的思想或实践，党的八大确定了中央领导体制的基本架构，分设中央委员会（主决策）、中央书记处（主执行）、中央监察委员会（主监督），就是党内分权的尝试。邓小平在实践中也认识到党内分权的必要和重要。他指出，对于党内监督来说，‘最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查’，强调监督权要独立。只有科学分解、合理配置党内权力，党内民主才有存在的空间，党内监督才有发展的时间，党员的主体地位才有可能真正实现。”李永忠说。

1985年，李永忠撰写了自己的第一篇学术论文——《略论我国封建社会监察制度》，总结了古代监察制度的三大作用、四个弊端、五大特点，论述了我国自秦统一以来2000多年的分权模式思考。该论文引起中央纪委有关领导的重视，李永忠被调到中央纪委研究室从事反腐败理论研究。

李永忠表示，由于政治体制改革和经济体制改革没有同步前行，腐败问题才会如此严峻。改革开放30多年来，我们在经济领域坚决摈弃了苏联模式，取得了巨大的经济成果，用30多年走完了别人二三百年的路，但是我们在政治领域却依然存在着苏联模式的影响，腐败也到了一个极其严重的愈演愈烈的关口，而政治体制改革终于在十八大之后迎来了历史机遇。

“习总书记不仅深刻指出‘腐败的本质是权力出轨、越轨’，而且作出‘许多腐败问题’源于‘权力配置不科学’这一科学论断！王岐山也在《人民日报》撰文指出，‘绝对的权力导致绝对的腐败，不受监督的权力是极其危险的，这是一条铁律。’”李永忠对本刊记者说，监察体制改革既是加强反腐败机构建设，也是国家机关权力分解的体现，还是分权理论的运用，更是分权的具体实践。现在，分权制衡的观点和思想已经在中央高层形成，并应用在目前的监察体制改革中。

“当前面临三个‘不得不’的关口，即政治体制到了不得不改革的关口、两极分化到了不得不解决的关口、反腐困境到了不得不突破的关口。不在政治领域坚决摈弃苏联模式，就解决不了反腐败的战略问题，就走不出新路，就不能形成科学的权力结构。”李永忠表示，为了解决十八大前所形成的这三个“关口”，他提出了“三个相对”，即中央必须相对集权，地方必须相对分权，纪检监察、司法必须相对独立或垂直。李永忠指出，目前的监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革，是党权三分理论在国家权力分解上的具体应用，实际上就是分权制衡，而不仅是办案手段的加强，这将会使公权力受到更加有效的制度监督。

李永忠表示，改革需要采取先易后难的办法，先从相对容易的领域入手，找到突破口。而反腐败作为“共识度最高、支持度最广、口子最小、见效最快”的突破口，无疑可以取得事半功倍的效果。经过近年来的持续高压反腐，国家已经取得巨大的反腐成果，也为从权力反腐到制度反腐打下了牢固的基础，赢得了党心、军心、民心，在这种情况下进行监察体制改革，可以说正当其时。

为何是北京、山西、浙江

三个试点区域为何选择北京、山西、浙江？“此次试点直接选择了省级行政区而不是地市，可以看出中央改革的决心很大，要加快改革的步伐，同时省一级有立法权，这可以为改革在法律层面创造有利条件。”李永忠指出，“北京是首都，是政治中心，搞事关全局的政治体制改革非常匹配，更方便党中央的指导。同时，北京汇集了大量相关领域的专家学者，他们可以充分发表意见，这显示了党中央的决心和勇气。北京成功了，可以对其他直辖市起到良好的示范作用。浙江是习近平主政多年、干满一届省委书记的地方，有较好的政治生态。浙江民营经济非常发达，会倒逼政治体制改革。同时，浙江也是沿海、东部地区的代表，改革成功了，有利于在沿海、东部地区的推动。山西是中部代表，此前又是腐败的‘重灾区’，如果改革在这里成功的话，那么在其他地方就没有不成功的道理。”

记者从中央纪委获悉，试点地区要确保2017年3月底完成省级监察委员会的组建工作，2017年6月底完成市、县两级监察委员会的组建工作。李永忠认为，三地的改革应该大胆创新，不能千篇一律，否则就失去了三地试点的意义。在本地区域内，我们也要鼓励市县的监察委员会通过不同模式的创新取得不同的成果和经验，在尽可能短的时间内取得尽可能多的经验，收集尽可能全的信息，优胜劣汰，去伪存真，整合消化，为改革的全面铺开提供更多的借鉴。

李永忠强调，无论发展经济还是反腐败，不能只有中央一个积极性，必须充分调动地方各级干部和群众的积极性。“监察体制改革搞好了，可以把蕴藏在地方广大党员干部群众中的改革动力和廉政基因充分调动起来。”李永忠说，“长期以来，我们的官员往往无过即有功，创新能力和动力越来越不足。这次改革试点应该有容错纠错机制，允许犯错误，同时也提供改错的机会。监察委员会一定要有不同的样本，做一些不同的实验，才能取得更好的效果。”

三方面标准检验成败

“通过研究古今中外的监督案例，我发现这么多年来几乎没有一个党政主要领导的腐败问题是由同级纪委监督检举揭发出来的。‘再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把’，这也是我国目前实行同体监督不力的根本原因。”李永忠指出，“在20多年前，我提出‘异体监督’，并在1995年向中央纪委领导写信建议，在监督制度难有实质性改革的前提下，可借鉴古代的巡视制度。20年来巡视制度的不断完善，特别是十八大以来不断加大巡视力度，充分发挥了巡视这一‘异体监督’的利剑作用。”

李永忠进一步表示，“异体监督”制度化建设需要选择突破口，把监察权从行政机关分离出来，监察机关就能覆盖所有行使公权力的公职人员。但任何改革都会触动固化的利益集团的利益，监察体制改革也不例外。监察体制改革全面启动后，在实践中将面临很多深层次的问题，而能否解决好这些问题，事关监察体制改革的成败。

李永忠指出，改革全面铺开后，要设立一个与国务院平行、独立于政府机构之外的监察机关，也就是国家监察委员会，将改变目前全国人大及其常委会下“一府两院（国务院、最高人民检察院和最高人民法院）”的格局，变为“一府、一委、两院（国务院、国家监察委员会、最高人民检察院和最高人民法院）”。

“凡是对改革有利的，就应该坚持；凡是对改革不利的，就应该摒弃。监察体制改革需要各部门拿出改革的勇气和决心。”李永忠说，以检察机关为例，本次试点改革将会把人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，“改革开放以来，几乎所有重大的腐败案件都是中央纪委而不是检察院查出的。现实中，同级检察院很难查办同级政府部门的贪腐问题，这是‘同体监督’的体制弊端，因此需要检察机关认识到改革的需要，以更大的胸襟和气度配合改革。”

“评价监察体制改革成功与否，可以从三方面判断：从性质上看，能否将‘同体监督’的‘行政监察’彻底转变为‘异体监督’的‘监察行政’直至‘国家监察’；从范围上看，是否能完成对‘所有行使公权力的公职人员的全覆盖’，尤其是对党委书记监督的全覆盖；从效果上看，能不能在政治领域彻底摈弃苏联模式，重构政治生态，形成科学的权力结构，建立一套廉洁高效的权力运行模式。”李永忠说。

2016年12月6日，四川省遂宁市工商局纪检监察干部正在为该局科级干部建立廉政档案。

责编：王哲

外媒关注监察体制改革

监察体制改革是中国反腐体制改革中一次革命性制度安排，有望破解此前长期存在的反腐力量分散等问题。

从十八届六中全会公报到正式试点，监察体制改革的大方向已经确定。

对于这一意义重大的政治体制改革，外国媒体给予高度关注。

路透社　2017.1.9

中国共产党中央纪律检查委员会官员9日表示，中纪委提出筹建国家监察委员会以推进反腐。国家监察体制改革已在北京市、山西省、浙江省开展试点，但不存在“不接受党的领导的、所谓‘独立’的监督机构”。

《日本经济新闻》　2017.1.9

中国政府内部正在讨论成立新的违纪查处机构——国家监察委员会，计划整合反贪局和检察院等相关机构，赋予该机构强大的权限，以监督全国所有公务员。

美国《华尔街日报》　2017.1.11

部分观察人士表示，中国新设立的委员会将给予纪委监察人员更多空间，以扩大深受民众欢迎的反腐败运动的范围。

法国国际电视台　2016.12.27

中国全国人民代表大会官网日前刊登全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定内容，授权由中国共产党中央纪律检查委员会书记王岐山领导的国家监察委员会对涉嫌贪污贿赂的公职人员进行查询甚至冻结和查封财产。王岐山则以“中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长”身份，赴上述三地调研。这标志着此项工作在政府层面已经有了宏观掌舵机构，有助于从全局把控和协调改革进展。

俄罗斯卫星社　2016.12.26

中国察哈尔学会研究员、山东省社会稳定研究中心研究员范磊表示，中国实行监察体制改革和设立监察委员会，旨在建立全覆盖、权威高效的监察体系。中国通过组织和制度创新，整合反腐败资源力量，有利于消除权力监督“真空地带”，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。

新加坡《海峡时报》　2016.11.18

分析人士称，在目前的体制下，直接向中国国务院报告的监察部很难调查那些涉及政府高官的案件。新加坡东亚研究所中国政治问题专家李南（音）说：“这一新的委员会将隶属于全国人大，并且和其他行政司法机构处于同一层级。该委员会不仅独立，而且还将在执行监督工作时享有更大的权力。”上海政法学院政治学家陈道银说：“这个强化后的反腐机构将有助于促进各部门、各机构之间的协同合作，并减少因重复工作而导致的低效。”

新加坡《联合早报》　2016.11.11

北京有关人士指出，将监察部门与“一府两院”并列，不仅可以提升监察部门的权威性和独立性，也从法理上划定监察部门的职责，实现对所有公职人员的监察全覆盖，有利于从制度上遏制权力腐败。中国政法大学副校长马怀德认为，这次监察体制改革是中国反腐体制改革中一次革命性的变革，有望破解此前长期存在的反腐力量分散等问题；检查监督实现全覆盖，意味着监察委员会不仅能够监督政府，对法院、检察院也可以行使权力。

新加坡《联合早报》　2016.11.10

中国政府部署在三个省市设立各级监察委员会，最终目标是建立中国共产党统一领导下的国家反腐败工作机构。虽然此次改革一定程度上在意料之中，但让外界颇为意外的是，六中全会结束不到两周，官方便马不停蹄地部署监察委员会的试点工作，而且还成立中央深化监察体制改革试点工作领导小组，推进速度之快显示出中国政府对此项工作的高度重视以及对持续反腐倡廉的坚定决心。

责编：张春侠

廉洁政治的利器

2016年12月25日，一项事关反腐败体制改革的重磅方案出台，《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》通过，三省市设立各级监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。这标志着中国监察体制改革正式拉开了序幕。

1　备受关注的国家监察体制改革来了

纪检监察与检察机关自侦部门的合并早已争论多年。特别是十八大以来，中央加大反腐败力度，纪检监察作用凸显。

（2016年1至11月期间，全国纪检监察机关处理案件情况）

各级纪检监察部门：保证党政机关及其工作人员遵纪守法、为政清廉而组建的系统内监督机构。

各级检察机关：由我国宪法确认的国家法律监督机关，行使侦监、起诉、反贪、反渎等职能。

现行：一府两院（政府、检察院、法院）

改革后：一府一委两院（政府、监察委、检察院、法院）

现状：

十八大以来，党的自我监督空前加强，但对公职人员的监督仍然不能到位。

2015年，全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达

纪委、监察委合署办公

中纪委通过与监察委合署办公，获得人大对监察委赋予的全部职能，丰富监察手段。

总目标：建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

2　国家监察体制改革知多少

“监察委”是什么？

是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量。

监察委员会如何组成？

试点部门　人民政府的监察厅（局），预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职，预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。

监察委员会如何产生？

试点地区

监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

4　国家监察体制改革大事记

2016.1

十八届中央纪委六次全会举行。习近平总书记指出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”

2016.11.7

中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

2016.11.14

北京、山西、浙江三省市相继对外发布消息，宣布已成立省一级深化监察体制改革试点工作领导小组，分别由三省市党委书记担任地区试点工作领导小组组长。

2016.11.25

中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山到北京市、山西省、浙江省就开展国家监察体制改革试点工作调研。

2016.12.25

十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。

2017.1.9

中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报指出，会议制定深化国家监察体制改革方案，确定时间表、路线图，在北京市、山西省、浙江省部署开展改革试点，推动党内监督和国家监察全覆盖。

监察委有哪些职权？

三项职权

监督监察公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况。

调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资材等职务违法和职务犯罪。

处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。

监察全覆盖

我国的反腐机构：各级纪委、司法机关、监察机关、审计机关、国家预防腐败局等。

按照方案的要求，新成立的监察体制将整合、重塑过去分布于政府、检察机关等机构的反腐力量，包含腐败预防和打击的各个环节。

监察对象将大大拓展，由原来行政机关的工作人员和行政机关任免的工作人员，拓展到所有行使公权力的国家公职人员。

党内监督已实现全覆盖

·公务员队伍中党员比例超过80％

·县处级以上领导干部中党员比例超过95％

行政监察对象范围过窄

主要针对行政机关及其工作人员

资料来源：中国人大网、新华网、中央纪委监察部网站、《中国纪检监察报》等

责编：王芳