Copy Reference 绩效审计的政治环境是指在一定时期的社会政治制度下，一个国家的政党或集团在实施治理国家的措施中，通过国家权力机关对绩效审计这种经济监督活动的地位的确认程度。他不仅是绩效审计工作的基础，而且还在很大程度上制约着审计事业的发展和兴衰。
在开展绩效审计时会碰到很多方面的问题，诸如对谁实施绩效审计、怎样执行和落实绩效审计工作等。显然只能由国家权力机关以一定方式予以确认时，绩效审计才能得到落实与保证。相应地，审计机构和审计人员才能有效开展绩效审计，审计结论才有权威性和强制性，才能谈得上审计质量的问题。由此可见，政治环境是开展绩效审计工作、提高审计质量的先决条件。
无论什么审计都有不可逾越的所处的政治制度、政治目的、政治形势等政治环境的客观约束。任何有损于政治制度、政治形象、国家利益、社会安定的审计理论、审计行为，都必然招致政府的强制干预和严厉处罚。
政治体制与审计模式
由于历史的原因，各国具有不同的基本政治体制，包括议会制、共和制、君主立宪制等，由此导致政府审计机关的设立、隶属关系和所处地位各不相同，并由此影响绩效审计的发展。
目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己情况的国家审计制度。古代审计机构和审计官员的职掌与隶属关系，都是随政治体制而定的。现代国家的审计模式，也是由政治体制影响而形成，构成立法型、司法型、行政型和独立型各种模式。在不同的审计模式下，审计机关的权限、审计重点、审计的独立性、审计的组织形式等有所不同，绩效审计的效果自然也不同。政治上的集权或分权状态和程度直接影响着审计管理方式。立法、司法和独立模式的国家审计基本上都是采用了“三权分离”的政治结构。
立法型审计模式。这种审计模式产生于立法、司法、行政三权分立的政治体制，其主要特点是，审计机关隶属于立法机构，不受任何部门的干预，对政府的财政财务收支活动独立进行审计并直接对立法机构负责，对政府机构具有很强的独立性。其目的是确保权力制衡。因此，这种模式对政府绩效审计比较有利。实行这种审计模式的国家主要有英国、美国、加拿大、澳大利亚等发达国家和一些发展中国家。
美国的政治体制导致审计独立于行政部门。政府绩效审计针对财政资金使用部门、单位的业绩、效率进行分析和评价，审计机关独立于行政部门，使绩效审计更有条件保持客观和公正。美国政府审计体制属于立法型，审计机关对议会负责。正是适应三权分立、相互制衡的这一政治制度的需要，建立了相应的审计体制，保证了审计机关在组织、经费和人员上的独立。通过审计的制约作用，进一步加强了这种权力制衡。
司法型审计模式。这种审计模式显示了国家对法治的强化，其主要特点是，审计机关属于司法系列。这种模式强调审计机构的权威性，并以法律形式强调这种权威性，从而突出政府审计机构的独立性，但这种模式的审计机构同时负有一定的司法职能的司法权力，需要根据经济责任的履行情况奖惩有关政府官员和责任人。法国、意大利等一些国家属于这种类型。
法国在三权分立的政治体制下建立了司法型的审计体制，以审计法院为国家最高审计机关，具有最高法院的作用，这给予了审计机关很大的权力，增强了审计机关的独立性和权威性。审计机关和司法部门的结盟，更有利于消除腐败现象，这对政府绩效审计是很有利的。
独立性审计模式。这种审计模式的主要特点是：最高市计机构不隶属于任何国家机构，独立于行政、立法、司法三权之外。这种模式的独立性强，只对法律负责。德国和日本是比较典型的独立型审计模式国家。
日本实行独立型审计模式。会计检察院是日本最高国家审计机构，根据《日本国宪法》的规定而成立，依据《会计检察院法》独立开展国家及国有单位账目的审计工作，并向国会报告工作。院长经国会两院同意，天皇批准，由内阁任命。
行政型审计模式。这种审计模式的主要特点是，国家审计机关是国家行政机关的组成部分，对政府行政首脑负责，国家审计是加强国家行政管理的重要手段，时效性强。
我国的政治体制是中国共产党领导下的民主集中制。中央和地方之间是垂直的隶属关系，国务院、人大、司法之间有一定的制约关系，与之相适应的是行政型的审计体制。国家审计署隶属于国务院，地方审计机关在业务上对上级审计机关负责，在行政上对本级人民政府负责，实行双重领导。政府行政权力比较集中。党政领导对审计的态度在很大程度上决定着绩效审计职能发挥，影响着绩效审计。这是由当时的客观历史条件决定的，20多年的审计实践证明，在计划经济向市场经济转轨的时期，这种审计模式有利于审计部门直接、有效地实施审计监督，及时查处和纠正各种违法违纪问题，很好地发挥了审计监督的作用。
但从长远来看，这种审计模式有其自身的局限性，无法有效地保障审计机关的独立性。在实际工作中，由于各级审计机关的人权、财权主要在同级政府手中，上一级审计机关的业务领导作用在很大程度上被同级政府弱化了，当国家利益与地方局部利益发生矛盾和冲突时，审计处理触及到地方局部利益时，审计机关和审计人员往往会受到同级政府的干预，在一定程度上难以做到客观、公正。党政领导对审计的态度也会在很大程度上决定审计职能的发挥，有时还可能会出现人为干预审计机关依法审计、如实揭露和严肃处理重大的违法违纪问题，直接影响着绩效审计。
中国的审计体系
以社会主义市场经济为依托的中国审计体系，其运行的根本宗旨必须服务于社会主义制度的不断完善与健康发展。以此为基点，要求我们在建立与改革中国审计体系过程中，必须有效地贯彻国家的政治权力意志，决不能脱离政治制度、单纯依照是否适应市场经济发展的角度考虑审计问题。
权力机构推动绩效审计的发展
首先，从理论和中国宪法实质上看，全体人民及其代议机构——人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源，管理好和利用好受托公共资源是“主人”的必然要求，也是受托者的应尽职责。通过绩效审计促使公共资源的有效利用，符合中国的人民当家作主的宪法思想，也符合“委托代理”双方的共同利益。这也是中国人大开始关注和推动绩效审计发展的根本原因。
人大常委会对预算和决算的审计监督正在由程序性监督向实质性监督转变，迫切要求审计机关能够提供更多的信息。他们越来越不满足传统的财务审计所提供的信息或对问题的披露，而是越来越关注问题的原因所在，如何解决。他们关心的内容不仅仅只限于各项资金是否合规、合法，而更关注资金的使用绩效；他们已经不满足于仅对违规资金的处罚处理，而关注对掌管公共资金的责任人如何处理；他们已经不满足于对问题的发现，而是更关注审计部门如何从机制、体制、法制建设上提出审计建设性意见，从源头上加强对政府等公共部门的管理。各级政府为加强管理，提高政府管理水平，也要求审计部门提供管理方面的绩效信息。
2002年，深圳市审计局把市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况作为深圳市审计机关的第一个绩效审计项目。审计结果显示，一些医院存在重购置、轻管理，医疗主管部门对医疗设备配置使用缺乏统一规范的评价分配体系等问题。为此，深圳市审计局提出了建立全市统一的医疗设备申购管理办法、建立医疗设备管理数据库等建议。审计报告上报市政府审核同意后形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。首例绩效审计结果引起了人大常委会委员们的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投入大的政府部门和投资项目作为审计重点。
其次，绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关，国家机关之间的分权和制衡关系是世界各国宪政发展的普遍规律。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。比如说我国从1994年开始的分税制改革，正式确立了地方独立财政预算地位，这就为开展地方公共资金绩效审计创造了前提条件。
民主政治与绩效审计的关系
我国的人民代表大会制度是我国的基本政治制度，支持国家一切权力属于人民所有的基本原则，强调民主政治。绩效审计是贯彻“三个代表”重要思想、体现人民群众根本利益的需要。我国著名的国家审计专家杨时展教授对绩效审计的出现背景是这样描述的：“在民主的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民并不过问。随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使用的、人民就要求他负政治责任：随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责。”这段精彩论述充分反映了对绩效审计的需要。
上述对绩效审计背景的描述同时也体现了我国目前正在进行的政治体制改革对政府政绩提出了新的要求，即一切以人民名义取得的物质资财和人力资源的配置、消耗都必须接受人民的监督；政府部门和机构工作效率的高低、为人民服务责任履行的好坏，为越来越多的人所关注。政府审计也是民主政治治理结构的重要组成部分。随着公众参政议政积极性的提高和共同治理型社会的日益成熟，各社会利益集团为了自身利益不再满足于公共财产整体效益的改善，这就需要政府审计开展绩效审计，致力于公共财产效益的提高和社会整体福利的改善，实现政府审计由纯粹监督机制向完善的公共财产激励约束机制的转变。
加入世界贸易组织后，客观上要求我国进一步完善民主和法制建设。随着我国法制制度的不断完善，人民的民主意识逐渐加强，公众对政府行为的民主监督意识也不断提高，对政府的工作效率效果提出了很高的期望和要求。这其中就包括要求政府管理使用公共资源必须经济、合法、有效率，并能取得预期的效果。为此，只有开展绩效审计，建立完善有效的政府绩效审计制度，对政府部门的管理投资项目的经济性、效率性、效果性进行有效的了解和监督，提高人民参与监督的积极主动性，才能更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治制度的不断完善和发展，更好的促进政府的工作成效。
民主化、法制化进程的不断发展，为政府绩效审计的开展创造了政治环境。政府绩效审计是民主政治的产物，是法制保障的结果。
我国政府重视绩效审计
我国政府越来越关心和重视政府绩效审计。近年来，审计在反腐败和查处重大经济案件工作中成效显著，得到政府的肯定和社会的好评。此外，新一届中央领导集体对效益问题也很关注。2002年12月，刚刚担任中共中央总书记的胡锦涛同志在参观西柏坡纪念馆时就提出要牢记毛泽东同志当年倡导的“两个务必”，大力弘扬艰苦奋斗的精神，坚决反对铺张浪费、大手大脚。温家宝总理上任伊始，就提出要增收节支，制止铺张浪费。虽然对政府进行绩效审计，为政府的工作增加了压力，但是政府绩效审计也为政府提供了有效的管理工具和方法，它通过绩效审计对政府工作做出合理科学的评价，有利于政府管理效率的提高，有利于实现政府管理的目标，有利于政府机构改革和进行编制管理。因此，政府绩效审计得到了我国政府的高度重视，有很多审计部门在主动调查研究，探索我国进行政府绩效审计的具体实施办法。
党的十六大报告中将审计定位在对权力的制约和监督，并指出：要加强对权力的制约和监督，发挥司法机关和行政监察、审计等部门的作用。所谓权力监督主要是对管理国家公共事务和掌管国家公共资金管理权的政府部门、机构、管理者履行公共管理责任状况的监督，这里的“责任”不再仅仅是传统的财务收支的真实合法的问题，而是包括了国家所赋予给该部门、机构、管理者的所有职责，特别是管理和使用公共资源的绩效职责履行情况。
传统的财务收支审计主要关注真实、合法问题，既缺乏对经济责任的考核，也难以揭露与经济活动相联系的权力运行中的一些深层次的问题，如贪污、腐败、假公济私等。而绩效审计则强调对“业绩”的评价，将经济活动与行政责任联系起来；强调对经济活动的经济、效率和效果等方面的审查，则是从权力运用结果方面反映权力运行情况。无论贪污、腐败的形式如何巧妙，手段如何隐蔽，但其最终目的都是以权谋私、损公肥私，其结果往往都伴随着经济活动中的质次价高、损失浪费和国有资产的流失现象。绩效审计对经济、效率和效果等方面的审查就像一面“照妖镜”，那些披着真实、合法外衣而滥用权力、以权谋私的问题往往就无处遁形了。因此，绩效审计是加强对权力的监督和制约的重要手段。
从这个意义上，十六大关于加强对权力的监督和制约的要求，也是对我国开展绩效审计的要求。开展绩效审计，有助于政府履行其经济责任，促进政府目标的实现，有助于政府合理配置和使用资源，有利于建立廉洁高效的政府机制，有利于满足国家最高权力机关监督政府行政工作效率和社会公众广泛关注的公共资源的使用绩效情况，树立政府的良好形象。■